Наближава ли краят на директните плащания?

Официалният дебат по темата ще започне още тази пролет под председателството на Холандия. Въпросът вече не е дали, а кога ще се премине към по-пазарна политика спрямо селското стопанство

Автор: Фондация „ИнтелиАгро“

Едва две години, след като новата Общата селскостопанска политика (ОСП) е факт, започна да се обсъжда нейното ново изменение. Засилват се нагласите не просто за пренастройване на настоящите механизми, но за фундаментална промяна в принципите на прилагане на ОСП, която да спомогне за развитието на устойчиво и все по-пазарно ориентирано земеделие. Въпреки че се забелязва известна умора за нови реформи, една по-радикална промяна не изглежда толкова далеч, oсобено на фона на дискусията за членството и ролята на Великобритания в Общността. Политиката в селското стопанство е най-голямото разходно перо в бюджета на ЕС и Лондон традиционно съсредоточава върху нея основната част от критиките си. 

Каква е посоката?

Политиката в земеделието все повече ще бъде обвързвана с климатичните промени и нуждата от реакция спрямо тях. В края на януари Тасос Ханиотис – директор икономически анализи и оценки към Генерална Дирекция „Земеделие“ на ЕК, посочи като най-голямо предизвикателство през следващите години управлението на земеделската земя в контекста на проблеми, свързани с климатични изменения. По-голям интерес, обаче, привлече акцентът му, че Комисията трябва също да обърне внимание на ценовата нестабилност на храните и влиянието ѝ върху устойчивостта на фермите: „Селското стопанство е преди всичко икономически сектор и ако то не е жизнеспособно от икономическа гледна точка, няма да бъде от екологична и социална. Фокусът ни няма да бъде в търсене на различни мерки, които поотделно да решат определени проблеми, а в това как те да се допълват. Управлението на риска определено има ключова роля в това.“

Най-радикален и все по-неизбежен ще бъде преходът от директни плащания на площ към подпомагане на различни финансови механизми за контрол на риска. Подобна политика се прилага вече от години в САЩ, където публичната подкрепа е концентрирана основно в инструменти за застраховане на добивите и доходите на стопаните.

Положителен сигнал е желанието на европейските публични институции да се обърне по-голямо внимание на индивидуалния подход при формирането на политики за всяка отделна страна и регион. Централизирането и генерализирането на все повече решения е слабост, засягаща функционирането на Общността не само що се отнася до селското стопанство.

Притеснения буди опитът на Франция да лансира създаването на работни места като бъдещ приоритет в политиката спрямо селските райони. Субсидирането на заетостта в мащабите на ОСП ще отклони не само стопанствата от пазарните принципи, но има и потенциала да изкриви пазара на труда като цяло. Подобен приоритет е и в противовес на намеренията на самите европейски институции да стимулират технологичното и иновативно земеделие. Модерното селско стопанство днес има нужда от все по-малко, но по-квалифицирани човешки ресурси.

Докъде ни доведоха директните плащания?

Системата на директните плащания – единно плащане на площ, обвързана подкрепа, зелени и преразпределителни плащания, е твърде нееластичен инструмент за провеждане на селскостопанска политика. На фона на притока на финансов ресурс, през годините ясно се откроиха определени нейни слабости, за които има нагледни примери и в България.

– Промяна в структурата на земеделието. Субсидията на декар, за относително кратък период от време, преориентира производството и инвестициите към направления с по-ниски разходи за единица площ (зърнени и маслодайни култури), където подкрепата е значително по-висок процент от себестойността на продукцията. В резултат на този и други фактори, свързани с членството на страната в ЕС, интересът към секторите с висока добавена стойност – животновъдство, плодове и зеленчуци, намаля значително, от което страдат както потребителите, така и преработвателите.

– Изкривяване пазара на земеделска земя и рента. Плащането на площ, без значение на производителността, повиши интереса към земеделската земя. Между 2010 и 2014 г. средните ѝ цени се повишиха 2,5 пъти (в областите Враца, Шумен, Силистра и Варна и над 3 пъти), а рентите с близо 80%. Това поставя под сериозен риск дългосрочната устойчивост на стопанства с по-нисък марж на печалбата за единица площ. Така факторът, изиграл ключова роля за развитието на зърнопроизводството, се превръща в тежест за бранша.

– Потискане пазарните инстинкти на производителите. Може би най-сериозният недостатък на директните плащания е, че те постъпват по сметките на фермерите каквото и да се случи – без значение колко нужни са им, колко произвеждат, дали метеорологичните условия са били благоприятни или не. Тази привидна сигурност води до неглижиране на контрола върху различните рискове на ниво стопанство и инвестициите в по-ефективно производство.

– Ограничаване пазарните инструменти за контрол на риска. Директните плащания демотивират използването на застрахователни и банкови продукти.

– Ниска ефективност на публичния ресурс. От гледна точка на данъкоплатците естествено възниква въпросът какво налага предоставянето на допълнителен доход на стопаните в силни години и при високи цени на тяхната продукция? Какво гарантира използването му за подобряване устойчивостта на фермите и изпълнение целите на политиката в земеделието и храните?

Управлението на риска в ОСП

Всъщност ОСП и в сегашния си вид, чрез Програмите за развитие на селските райони, съдържа механизми за управление на риска. Те обаче са въведени в едва 12 страни-членки и то със сравнително ограничено приложение. Хърватия, Франция, Унгария, Италия, Литва, Латвия, Малта, Холандия, Португалия и частично Белгия (Фландрия) предоставят подкрепа за застраховане на насажденията и животните. Солидарни фондове при неблагоприятни климатични събития, болести при животните и растенията, вредители и екологични инциденти се финансират във Франция, Италия и Румъния. Схеми за стабилност в доходите пък са въведени единствено в Унгария, Италия и испанската област Кастиля и Леон.

Слабото проникване на тези инструменти се дължи до голяма степен на липсата на разбиране в изпълнителната власт и администрацията за ползите от тяхното функциониране, свитите вътрешни бюджети за земеделие, както и все още недостатъчната готовност на институции, като Европейската инвестиционна банка, да предложат съфинансиращи продукти и схеми на прилагане, специфични за отделните страни. Прави впечатление, че българската администрация  не е коментирала подобни възможности досега. Вместо да работи в посока развитието на по-пазарни стопанства със съответните гъвкави механизми за подпомагане, МЗХ играе ролята на пощенска кутия за оплаквания и е в режим на постоянни обяснения колко субсидии на кои сектори е разпределило. Това от една страна е признак за липса на воля (а вероятно и капацитет) да се разработят по-адекватни механизми, а от друга – отражение на последователната политика за концентриране на влияние в държавните институции, които да играят ролята на благодетели и спасители.

Въвеждането на мерки за управление на риска в сегашната рамка на ОСП ще позволи както на стопаните постепенно да се нагодят към промяна системата на директни плащания, така и на администрацията да натрупа опит преди следващата по-генерална реформа в ОСП, когато и да е тя. В противен случай, вероятността и двете страни да се озоват изведнъж „в небрано лозе“ е голяма.

Въпросът вече не е дали ще се премине към по-пазарно ориентирана ОСП, а кога. Официалният дебат за бъдещето ѝ след 2020 г. ще започне още тази пролет под председателството на Холандия. Във фокуса ще бъдат мерки именно за по-голяма гъвкавост на публичната подкрепа и насърчаване на технологични инвестиции.