Полша, Румъния и Италия са водещи в измамите със средства от земеделските фондове

Разследванията на Европейската прокуратура, изкуственият интелект, сателитните заснемания и гражданското общество вероятно ще ограничат злоупотребите

В публикация „Измами с европейски средства в областта на земеделието: състояние и предизвикателства“ Центърът за изследване на демокрацията (ЦИД) разглежда нередностите и измамите при разпределяне на средствата от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за гарантиране на земеделието, контролните органи и очакванията от работата на Европейската прокуратура, която ще има правомощия да провежда разследвания и наказателни преследвания на действия, засягащи бюджета на ЕС.

Агро Пловдив представя откъс от обемното изследване на ЦИД:

Обобщени данни

Общият бюджет за Общата селскостопанска политика за периода 2014 – 2020 г. е в размер от 408 млрд. евро, като около 40 % от целия годишен бюджет на Европейския съюз се разходва за земеделие. От тези средства 58,82 млрд. евро са отпуснати през 2018 г. за помощ на фермерите, от които: 41,74 млрд. евро за директни плащания, 14,37 млрд. евро за мерки за развитие на селските райони и 2,7 млрд. евро за пазарни мерки. 

→ За периода 2013 – 2017 г. до Европейската комисия са докладвани общо 18 281 случая на нередности и измами с общо финансово изражение от 1 359 966 885 евро.

→ Броят на нередностите и измамите в областта на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони е по-голям, отколкото тези в областта на Европейския фонд за гарантиране на земеделието, въп­реки че финансовото измерение на измамите е по-сериозно за сметка на последния.

→ Измамите със средства от ЕС могат да бъдат извършени чрез други престъпни действия като различни форми на корупция, фалшифициране на документи, злоупотреба с влияние, заобикаляне на закона, конфликт на интереси, подкуп, деклариране на неверни данни и други.

→ Създаването на Европейска прокуратура ще спомогне за ефективното разследване на измами в земеделието на наднационално ниво.

→ Необходимо е използването на иновативни методи за борба с измамите като сателитно и термално заснемане с хронологични функции, автоматизирани системи за превенция и многоканален контрол от гражданското общество.

Палитра на измамите

Измамите в областта на земеделието се извършват чрез най-различни престъпни деяния, като се използват слабостите в съществуващата нормативна уредба и вътрешната система за финансово управление и контрол на отговорните органи. Поради тази причина, европейският законодател се бори както с измамата, така и с „всяка друга незаконна дейност, засягаща финансовите интереси на Европейския съюз.” В конкретния случай това означава, че измамата в земеделието може да бъде осъществена чрез други неправомерни действия, често свързани с корупция, сред които активен или пасивен подкуп, изпиране на пари, присвояване, затаяване на информация, деклариране на неверни данни, фалшифициране на документи, злоупотреба с влияние, заобикаляне на закона, конфликт на интереси, като в много от случаите измамите в ОСП увреждат пряко и интересите на добросъвестни трети лица. Такива примери са деклариране на чужди земи за обработване; заплаха на арендатори за отстъпване на обработваеми земи; невъзможност за кандидатстване поради получаването на субсидиите от най-крупните земевладелци, уговорени обществени поръчки в полза на определен кандидат, съглашателство при офериране и др.

Порочните практики в област­та на обществените поръчки често се осъществяват с измама и корупционно влияние, като например разпределяне на пазари, подправени спецификации, изтичане на информация за офертите, манипулиране на оферти, разбиване на поръчки и др. Предвид обстоятелството, че европейските субсидии основно целят да подпомагат малки и средни производители, то в някои държави членки, като в България например, се наблюдава феноменът окрупняване на владението върху земи от семейства производители под общ контрол, което отново води до увреждане на интересите на трети добросъвестни лица.

Държавите с най-много нередности и измами към земеделските фондове

Анализът на нередностите показва следната статистическа информация: за периода 2013 – 2017 г. до ЕК са докладвани 5099 нередности в подкрепата на земеделието (ПЗ); 10 750 нередности в рамките на развитие на селските райони (РСР), 351 смесени нередности, с което общият им брой наброява 16 200 нередности. Това означава, че броят на докладваните нередности в областта на земеделието за посочените 5 години засяга 66 % РСР, 32 % ПЗ и 2 % смесени случаи. Интересен факт представлява и неравномерното докладване на нередности измежду 28-те държави – членки на ЕС, напр. за 2017 г. докладваните нередности от Италия, Румъния, Португалия, Испания, Унгария, Полша и Франция съставляват 75 % от общия брой докладвани нередности.

Анализът на измамите показва следната статистическа информация: за периода 2013 – 2017 г. до ЕК са докладвани 814 измами в ПЗ; 1164 измами в рамките на РСР и 103 смесени измами, с което общият им брой наброява 2018 измами. Това означава, че броят на докладваните измами в областта на земеделието за посочените 5 години засяга: 56 % РСР, 39 % ПЗ и 5 % смесени случаи. Аналогично неравномерно е и разпределението на извършените измами в ЕС за 2017 г. В конкретния случай три държави: Полша, Румъния и Италия са докладвали 65 % от всички случаи на измами.

Следва да се направи уточнение, че докладваните (регистрирани) случаи представляват само част от реално извършените нередности и измами. Това е така поради различни причини: има нередности и измами, които никога не биват хващани; има случаи, които не могат да бъдат доказани; има случаи, които не са докладвани.

Злоупотреби, установени при разследване

Типични примери за злоупотреби, установени в рамките на разследванията, са: закупуване на техника втора ръка и субсидирането ѝ като нова; злоупотребяване с правилото за трите оферти; субсидиране на къща за гости, която се използва за личен дом; заобикаляне на максималния размер на помощта (напр. майка и две дъщери кандидатстват поотделно и после построяват общ обект); разделяне на търговската насоченост на дружество в две нови дружества, за да може да се кандидатства в две различни направления; субсидиране за определен брой култури или животни, които не са налични или са посочени неверни видове за получаване на по-голяма субсидия (напр. по-рядка порода коне) и др.

Различните начини за извършване на измама обуславят необходимост от специфични знания на проверяващите органи, тъй като сложността на измамата често е право­пропорционална на обема на засегнатите средства. Общото финансово отражение на докладваните нередности и измами до ЕК в областта на земеделието е около 0,5 % по отношение на целия бюджет на ОСП. Този невисок процент на засягане на общия бюджет би могъл да се обясни по два начина: или контролът на ниво ЕС и държави членки работи достатъчно добре, или официално докладваните стойности до ЕК са само част от реално извършваните измами в държавите членки.

Възможните обяснения в подкрепа на второто твърдение са няколко:

• Голяма част от нередностите и измамите изобщо не биват открити.

• Част от откритите измами не биват доказани. Това представлява проблем, защото, от една страна, недоказаната измама може да доведе до липса на отговорност и евентуална загуба на средства, а от друга, защото може да доведе до неправилна практика относно прекратяване и докладване на нередности. Такъв пример е налице, когато управляващите органи прекратят регистрирана нередност единствено на основание получавано уведомление от прокуратурата за отказ от образуване на досъдебно производство. Практиката да се прекрати изцяло нередността е неправилна, тъй като липсата на престъпление не означава и липса на нередност.

• Държавите членки са длъжни да докладват нередности над т.нар. праг на докладване от 10 000 евро, т.е. не е известна бройката нередности под 10 000 евро. Елементарен пример показва, че ако в рамките на ЕС се извършват 20 000 нередности под прага на стойност от 8000 евро, то само тези случаи биха наброявали финансови загуби в размер на 160 000 000 евро.

• За да оцени точно стойността на докладваните нередности и измами, Европейската комисия разчита на информацията, предоставена от самите държави членки, които следва да докладват измамните нередности като „съмнение за измама” или „измама”. Често обаче практиката при докладването на съмнение за измама е различна и държавите докладват съмненията на различен етап на проверка, което се отразява върху крайния брой докладвани съмнения за измама.

• Самите държави членки нямат интерес да докладват максимален брой нередности и измами, имайки предвид факта, че колкото повече случаи са докладвани, толкова по-голям е шансът за налагане на финансови корекции, (вкл. финансови корекции на самата програма), като това пряко се отразява и на репутацията на държавата и възможността за отпускане на повече средства за следващите програмни периоди.

Предизвикателства през 2021-2027 г.

Конкретните предизвикателства, идентифицирани в рамките на настоящото изследване, и необходими за вземане предвид в периода 2021 – 2027 г. са:

• Предстоящото функциониране на Европейската прокуратура и начинът, по който ще бъдат извършвани разследванията в рамките на ОСП и съгласуваността им с разследванията на ОЛАФ и на националните власти.

• Новата многогодишна финансова рамка за периода и определянето на адекватен на нуждите бюджет в областта на земеделието.

• Нивата на нередностите и измамите в областта на земеделието с фокус върху по-сложните измами, извършени чрез изпълнителните деяния на други престъпления като подкуп и други корупционни действия, конфликт на интереси, изпиране на пари, заобикаляне на закона и др.

• Концентрациите на субсидии в земеделския сектор, особено в рамките на т.нар. крупни земеделски семейства. Например, по данни на Центъра за изследване на демокрацията в България за периода 2007 – 2013 г., 75 % от директните плащания за обработваеми земи са получени от 3700 физически и юридически лица, а по неофициални данни този процент стига и до 100 % получаване на субсидии от 100 свързани лица. Отбелязва се и предизвикателството пред разплащателните агенции за безпогрешна оценка на истинността и заложените дейности в проектното предложение, предоставено от бенефициера.

• Недостатъчен административен капацитет и функционални възможности на разследващите органи в държавите членки. Например, Европейската комисия насърчава националните служби за борба с измамите (АФКОС) в държавите членки да извършват както административни, така и криминални разследвания. Въпреки това, част от АФКОС службите не извършват никакви разследвания, а друга част извършват единствено административни разследвания.

Иновативни методи за борба с измамите

За да се отговори на предизвикателствата в областта на ОСП е необходимо нормотворчеството и функционирането на институциите в областта на разследванията да бъдат все по-актуални. Борбата с измамите е пряко зависима от начина, по който нарушенията или престъпленията се извършват, техният modus operandi (режим на работа).

Прието е да се счита, че лицата, които извършват измами, са винаги една крачка пред отговорните институции, а установеният подход в исторически контекст за борба с измамите следва формулата: извършителство → разследване → опит за възстановяване на средства.

Профилирането на измамниците е един от методите за типологизиране на начините, по които действат измамниците, а оттам – и на предприемане на единни мерки и въвеждане на стандарти при борбата с измамите. Важно е да се посочи, че институциите в Европейския съюз и държавите членки могат да дефинират и предприемат иновативни мерки за борба с измамите с целта в бъдеще институциите да бъдат една крачка пред евентуалните извършители или да бъде поставена за цел т.нар. перфектна превенция.

На практика държавите членки са длъжни да предприемат минимум същия набор от мерки за защита на европейския бюджет, какъвто е установен за националния, давайки свободата националните мерки да бъдат още по-нови, с още по-голяма добавена стойност и най-вече иновативност, изпреварваща тази на измамниците. Поради тази причина, следва да бъде обърнато специално внимание на мерките, които държавите членки биха могли да въведат в борбата с измамите и по-добра защита на селскостопанската политика чрез въвеждането или използването на възможностите на т.нар. иновативни методи за борба с измамите в земеделието, обобщени в три категории в рамките на настоящото изследване:

1. Автоматизирани системи за докладване на съмнителни обстоятелства – с развиването на IT технологиите и AI – изкуствения интелект, въвеждането на електронен контрол и автоматизирани системи, които да идентифицират червени флагчета и потенциално рискови ситуации и конфликт на интереси би имало сериозна добавена стойност и високо ниво на превенция. За осъществяването на такава мярка биха могли да се използват настоящи действащи превантивни системи (напр. EDES), бази данни в областта на земеделието (напр. IACS) и борбата с измамите (напр. IMS), възможности за data mining, имащи за цел идентифициране на незаконни (корупционни, измамни и др.) модели на поведение. Добър пример за сходна система е “Prevent” на Агенцията за интегритета в Румъния, представляваща компютъризирана система, която идентифицира и не позволява възникването на конфликт на интереси в реално време в областта на обществените поръчки с европейски средства.

Важно внимание и евентуално инкорпориране на информацията в рамките на автоматизираните системи за докладване биха представлявали и извършваните от разследващите органи дигитални криминалистични операции.

2. Сателитен контрол и орбитално термозаснемане – и към настоящия момент се използват възможностите на орбиталната технология, вкл. сателитното заснемане на времеви условия и площи, напр. системата на сателитите по програма „Коперник”. Разширяването на достъпа до такава технология и до разследващите органи, вкл. с хронологична функция за връщане на термални и заснемания на площи, би позволила установяване на обективно фактическо състояние. Често при извършването на проверка, одит или разследване в областта на земеделието възниква проблемът, че твърдяното нарушение (използване на непозволени препарати, определен вид продукция, обем на продукцията и т.н.), което се е случило през топлата част на годината, следва да бъде проверено месеци след това, когато на практика вече няма как обективно да бъдат установени тези факти.

3. Иновативни многоканални методи за контрол от гражданското общество – в рамките на този метод е заложен принципът на контрол от страна на гражданите на ЕС и създаването на национално самосъзнание, свързано с нулева толерантност към измамите. Това би могло да стане по различни начини:

• Чрез социални кампании и използване на информационен метадата маркер – т.нар. хаштаг. Пример за социална кампания, целяща нулева толерантност на обществото, е FraudOff! кампанията на властите в Латвия, която обединява повече от 20 публични органа и частни партньори под хаштага #Fraudoff, което прави в социалните мрежи всеки един сигнал или информация достъпен едновременно до всички участници.

• Чрез въвеждане на поощрителни обучителни мероприятия за подрастващи. Република Малта има опит във въвеждане на поощрителна образователна кампания в средните училища. Предлага се кратък тест от 10 въпроса, свързани с борба с измамите, като правилно отговорилите ученици участват в томбола за предметна награда.

• чрез създаване на централизирано приложение за борба с измамите в пазарите за приложения на системите Android и iOS, в рамките на което да се получава информация с QR код за всеки проект, както и да се подава сигнал за нередност и измама със снимков, аудио или видео материал.

• развитие на разследващата журналистика.