Земеделските спорове се нуждаят от специализирана правна институция, каквато не сме създали

В Шотландия действат поземлени съдилища, в САЩ – Програма за медиация. В България би могло да се създаде специализиран орган, който да взима компетентни решения

През последните години у нас са безспорни тенденцията и стремежът към осъществяване на модерно земеделско производство. Делът на обработваемите площи със селскостопанско предназначение расте, което неминуемо води и до множество обстоятелства с юридическо значение – част от земята сменя своя статут, начин на ползване и собствениците си. Както ползвателите, така и собствениците на земеделски земи обаче, срещат редица трудности и често се стига до спорове по въпроси със собствеността, начина на ползване, арендните отношения, получаването на субсидии и други.

Проблемът с липсата на специфична юрисдикция, която да решава спорове, свързани със земеделието, е разгледан  от Фондация Смарт Агростарт в проекта „Съдебната реформа си ти!“. Разработката прави разрез на съдебните възможности у нас и запознава с практиките в САЩ, Шотландия, ЕС и други страни. Публикуваме със съкращения обзора и препоръките на авторите.

2021 г. – 500 фермерски дела срещу административни решения

Огромният финансов ресурс, който ежегодно „влиза“ в сектор Земеделие под формата на Директни плащания или чрез инвестиционните мерки на Програма за развитие на селските райони, е от интерес за голяма част от живущите и работещите в селските райони на страната. Този интерес, понякога бива засегнат при евентуален отказ за финансиране или допускане на грешки по време на изпълнението на проектите или поддържането на земеделските площи. Това също води след себе си спорове, както между физически и юридически лица, така и с администрацията, която прилага мерките и схемите за подпомагане.

Не само администрацията, но и съдебната система, поема тежестта от видимо нарастващия брой правни спорове, тъй като броят на образуваните пред съда дела расте. Само по Закона за подпомагане на земеделските производители, през 2019 г. от Административните съдилища са постановени крайни актове по около 400 дела. За 2020 г., този брой нараства с около 50. За първото тримесечие на 2021 г., решените дела са около 130, което означава, че ако тенденцията се запази, за цялата 2021 г. административните съдилища ще постановят крайни актове по над 500 дела.

Следователно, само от възникналите казуси от приложното поле на този закон, заетостта на съда е нараснала с над 20% за последните 3 години. Тенденцията е аналогична при анализ на делата по Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове и Закона за собствеността и ползването на земеделски земи. Това налага навременни действия, в посока на овладяване на възникващите казуси и анализ на възможностите за разрешаването на част тях, чрез алтернативни способи.

Съдилища и закони

От една страна, регистрираните като земеделски производители физически лица, са изключени от обхвата на Търговския закон, по силата на чл. 2 от него и за правоотношенията, в които встъпват, се прилагат общите граждански правила – Закона за задълженията и договорите и останалото гражданско законодателство. Това е случаят например при наем на земеделска земя или аренда между физически лица. Нерядко, земеделските производители са и работодатели.

От друга страна, голяма част от тези лица са регистрирани и като Еднолични търговци. В отношенията, в които встъпват в това им качество, присъства и търговски елемент, следователно, прилагат се правилата на търговското право, както и по-високи изисквания при водене на счетоводство.

Не на последно място, в сектор „Земеделие“ участват и голям брой юридически лица, сключващи чисто търговски сделки – по между си, но и с потребители.

За търговските отношения е важна бързината, формализмът е сведен до минимум, има типизиране и стандартизиране на правните институти, строгост и усилени санкции за търговците.

Всички тези субекти – физически лица, физически лица-еднолични търговски и юридически лица, са адресати и на обширна регулация на сектора от държавата, което ги прави страна по редица правоотношения с административен характер. Извършвайки дейност в земеделието, те се явяват страна по голям брой административни актове – нормативни, общи и индивидуални.

Правоотношенията, възникващи в сектор „Земеделие“, са както частноправни – граждански и търговски, така и публичноправни – предимно административни. Определянето на похватите за разрешаването на споровете по тях следва да бъде съобразено с особеностите на конкретната група правоотношения.

При частноправните спорове – граждански и търговски, които възникват между равнопоставени участници, страните могат: 1. Да сезират съда и да изискат от него да реши спора със сила на пресъдено нещо или да сключат съдебна или извънсъдебна спогодба, в хода на производството. 2. Да ползват услугите на арбитраж – алтернатива на съдопроизводството, което разрешаване се осъществява от трето лице (арбитър), овластено от страните по спора с това право.

За да бъде отнесен един спор до Арбитражния съд, между страните трябва да е сключено арбитражно споразумение (арбитражна клауза), с което страните декларират, че са съгласни евентуален бъдещ спор между тях да бъде решен от арбитражен съд и приемат неговото решение. Чрез арбитраж обаче не могат да се решават неимуществени спорове и тези имуществени спорове, които са за вещни права или владение на недвижим имот, издръжка или права по трудово правоотношение или е спор, по който една от страните е потребител.

3. Да участват в процедура по медиация – способ за доброволно разрешаване на спорове, при който страните се подпомагат от трето, неутрално и безпристрастно лице – медиатор, за постигане на взаимно приемливо споразумение. Съгласно българското законодателство формата и съдържанието на споразумението се определят от страните – формата може да бъде устна, писмена и писмена с нотариална заверка. Споразумение, постигнато в процедура по медиация, има силата на съдебна спогодба и подлежи на одобрение от районните съдилища в страната.

Методи за решаване на земеделски спорове от други държави

Програми и поземлени съдилища в САЩ

Интересен за изучаване е моделът, избран от САЩ за разрешаване на земеделски спорове. Министерството на земеделието на САЩ (U.S. Department of Agriculture) е възложило на Агенцията за земеделски услуги на САЩ (FSA – Farm Service Agency) да управлява т.нар. Програма за медиация, която се реализира на територията на отделните щати.

Програмите за медиация на щатско ниво са разработени за подпомагане на земеделските производители, техните кредитори и други лица, пряко засегнати от действията на Министерството на земеделието на САЩ, за разрешаване на спорове, като по този начин намаляват разходите на участника, свързани с административни жалби, съдебни дела и фалит.

Програмата има за цел да даде на фермерите и животновъдите достъпен, евтин и поверителен начин за разрешаване на споровете им. Споровете могат да включват земеделски заеми, програми за опазване, определяне на влажните зони, програми за заеми в селските райони, паша на земи от националната горска система, пестициди и други въпроси, определени от министъра на земеделието. Услугите по медиация могат да включват още консултиране и финансов анализ за подготовка на страните за медиационната сесия.

Програмата осигурява неутрален медиатор, който може, чрез срещи на живо или по телефона да съдейства за разрешаване на редица на пръв поглед тежки и сложни спорове. Вместо годините, които обикновено са нужни на дадено дело да се придвижи през съдилищата, процесът на медиация, според статистиката, отнема няколко срещи, за да завърши.

От август 1988 г. Министерството на земеделието на САЩ е отделило над 29 милиона щатски долара за сертифицирани програми за медиация на отделните щати. Безвъзмездните средства за медиация на щатско ниво дават възможност на редица щати да разработят свои програми за справяне с конфликти, свързани със затруднени селскостопански заеми. Законът за реорганизация на Министерството на земеделието от 1994 г. разширява програмата от такава, разглеждаща само дела за кредити на земеделски стопанства, до такава, включваща спорове при определянето на влажните зони, спазването на изискванията за опазване на околната среда, употребата на пестициди и други земеделски въпроси. Управлявана предимно от държавни университети или департаменти по земеделие, програмата осигурява неутрални медиатори, които да подпомагат производителите, предимно дребните фермери, при разрешаването на спорове, преди те да завършат в съдебни спорове или фалит.

Освен това, програмата подкрепя инициативата на Агенцията за земеделски услуги (FSA) за спестяване на средства чрез алтернативни способи за разрешаване на спорове, тъй като медиацията, струваща от 687 до 700 щатски долара на случай, предлага значителни икономии на фона на административно дело на национално ниво – 3000 до 4000 долара на случай.

Програмата за посредничество в селското стопанство на Министерството на земеделието на САЩ се счита за много ефективна при разрешаването на спорове между Агенцията за земеделски услуги и самите земеделци. Като най-чести конфликти се сочат: откази за плащанията по програма за природозащитени резервати, изисквания на програмата за опазване на площи и водоизточници с повишена ерозия, плащания по механизми за ценова подкрепа, програми за заеми към ферми и договори за гъвкавост на производството. Най-трудните за разрешаване спорове са по Програмите за заеми към ферми (60%). Споровете по Програмата за природозащитени резервати (20%) и договорите за гъвкавост на производството (20%) включват второто и третото най-високо ниво на спорове в Агенцията за земеделски услуги (FSA).

Поземлени съдилища в Шотландия и други страни

Друг подход за адресиране на земеделски спорове, възприет от някои държави, е поддържането на т.нар. Поземлени съдилища. Поземленият съд е вид съд, натоварен с разглеждане на дела, свързани с право на собственост върху земя, както и за спорове свързани със земеделски наеми (близки до тези при арендните правоотношения у нас). Конкретният обем на юрисдикцията варира, в зависимост от законодателството. Такива съдилища са формирани в редица страни, като САЩ, Великобритания, Австрия, ЮАР, Китай и други.

Работата на Поземления съд на Шотландия е да съдейства за разрешаване на спорове, свързани със селското стопанство, арендни правоотношения, включително въпроси, свързани с т.нар. крофтъри – малки обработваеми площи или стопанства, ползвани под наем. Съдът бива сезиран едната или от двете страни по спора. Правомощията му са свързани с издаване на заповеди, насочващи и контролиращи производството; провеждане изслушвания/заседания за събиране на доказателства и изслушване на аргументите на страните по спора, като решава делото с писмено решение, задължително за страните. Съдът няма правомощия да разглежда други въпроси, като спорове за собственост върху земя, нито спорове за граници между имоти или ограничени вещни права върху тях.

Помирение и медиация в ЕС

От гледна точка на юридическата практика и законодателната дейност, медиацията е най-бързо развиващият се способ за алтернативно решаване на спорове в света. У нас тя също търпи развитие, но все още е слабо застъпена (макар принципно позволена) в административния процес. Именно там обаче, както беше разгледано по-горе, възникват не малка част от споровете в земеделския сектор.

Началото на законодателното регламентиране на медиацията в европейските държави е постановено от актовете на Съвета на Европа. Първият акт е Препоръка № R (98) 1 относно семейната медиация, а през 1999 г. е приета Препоръка № R (99) 19 относно медиацията по наказателни въпроси. За медиацията по административни спорове пряко отношение има Препоръка № R (2001) 9, а важно значение, разбира се имат и директивите на Европейския съюз.

Препоръка № R (99) 19 на СЕ е основният международен нормативен акт, който регламентира медиацията по административни спорове. Тъй като в някои страни членки на Съвета на Европа не се прави разграничение между помирение и медиация, Препоръката изяснява разликата между двете понятия, дефинира ги поотделно, но ги препоръчва като един общ способ, наречен „помирение и медиация“. Помирението не води до издаване на документ от помирителя, за да се формализира решението, докато процедурата по медиация приключва, когато медиаторът препоръча решение. При закриване на процедурата помирителят може само да установи дали е постигнато споразумение или все още има разногласие, докато медиаторът не установява това, а определя каква спогодба следва да се приеме. Що се отнася до крайния резултат при помирението и медиацията, той остава отговорност на страните.

Възможности за адаптация у нас

Видно от разгледаните по-горе методи, не липсват възможности за допълване и подобряване на подхода за разглеждане на земеделски спорове в България.

В обобщение, могат да се посочат следните основни точки, като основа за размисъл при разработване на промени и допълнения в Българския подход при разглеждане на земеделски спорове:

1. Оказване на финансова и ресурсна подкрепа от държавата, по отношение на земеделските правни спорове: Без значение, дали на този етап от съдебната реформа, медиацията може да бъде разработена до такава степен, в каквато се ползва, например, от Министерството на земеделието на САЩ, предприемането дори и на дребни стъпки в тази посока, би могло да доведе до добри резултати. На първоначален етап, може да се проведе обсъждане, планиране, проучване на ползите, които биха настъпили за земеделския сектор, ако този вид спорове получат свой специален подход при разглеждането им – било то чрез медиация, арбитраж или отделен съд, създадени нарочно за сектора. Основанията за това, се крият не само в специфичното законодателство, което урежда тези спорове, затрудняващо и опитни юристи, без опит в конкретната сфера, но и в нарастващия брой спорове по земеделски въпроси, повдигани пред съдилищата, както беше разгледано в увода на настоящия анализ. Не на последно място, земеделието е значителен дял от икономиката на страната.

Създаването на усещането за доверие в съдебната система, е от ключово значение за бизнес климата, който се развива около нея. Стимулирането на увереността, че споровете им се разглеждат в сигурни ръце, от професионалисти, близки до земеделския сектор, е нещо, от което заетите в тази сфера имат нужда, за да предприемат уверени инвестиции и в същото време, съответства на целите на съдебната реформа у нас.

2. Подобряване на достъпа до правосъдие на земеделския сектор: От разгледаните по-горе примери и особено Програмата за медиация на МЗ на САЩ и Поземления съд на Шотландия, може да се изведе добър пример за това как при решаването на чисто юридически въпроси може да се намери начин земеделците да бъдат поставени „на първо място“.

Видно е, че Програмата за медиация на МЗ на САЩ е разработена с мисъл да предпази земеделците от фалит, да им спести средства и да ги подпомогне при разрешаването на въпроси, които ги касаят, но обикновено са извън техните компетенции и знания. Преследвайки тези цели, програмата успява да постигне и други не по-малко значими резултати, като разтоварване на съдебната система и спестяването на общите разходи за правосъдие. Един от аспектите на подобряване достъпа до правосъдие на този вид подход е намаляването на бюрокрацията при възникнал правен спор.

Както медиационната програма на САЩ и така и разгледания пример за Поземлен съд, са свели формалностите до минимум и ги прилагат само там, където е необходимо. Медиационната програма е в състояние да реши спорът в рамките на няколко срещи и да елиминира потенциала му да се превърне в дело, траещо години. Поземленият съд пък, има възможност, ако счете за подходящо, да реши спора само чрез размяна на писмени книжа, без за насрочва открити заседания.

Огромно впечатление прави голямото количество разяснителна информация, достъпна на популярен език, както по отношение на медиационната програма, така и на страницата на Поземления съд на Шотландия. Налични са формуляри за всички видове процедури и подробен наръчник за това как страната по спора да предприеме действия за защита на правата си, без помощта на адвокат, въпреки че се окуражава търсенето на професионално съдействие. На достъпен език е обяснено още как протичат заседанията, изслушванията, в каква форма се очаква страната да представи доказателствата си, правилата на съда и дори речник на юридическите термини, ползвани специално при този вид спорове, за да може страната да участва адекватно в обсъжданията и да разбира езика на съда.

Безспорно, у нас достъпа до правосъдие на земеделския сектор може да бъде подобрен в тези два аспекта.

3. Създаване на специализиран формат за разрешаване на земеделски спорове с помощта на експерти в областта. Видно от разгледаните примери, създаването на специализиран подход за адресиране на земеделските спорове у нас заслужава да бъде обмислено и изследвано, особено по отношение на административните спорове в земеделския сектор.

Медиацията и арбитража, намират широко приложение в гражданските и търговските спорове, но все още имат слаба и недоразвита уредба по отношение на прилагането им в общия административен процес в страните от Европа. У нас, арбитражът изобщо не е регламентиран, като способ в административното производство. От друга страна, на нашето законодателство не са чужди административните юрисдикции – административни органи, намиращи се извън системата на съдебната влас, на които са предоставени държавновластнически правомощия да разрешават административни спорове. Създаването на такава юрисдикция с прерогатив в разглеждането на административни спорове, типични за земеделския сектор, има потенциала да съчетае всички или поне голяма част от успешните модели, разгледани в изложението по-горе. Това би позволило участието на специалисти и експерти от материята на земеделския сектор, при решаването на споровете, както и по-гъвкав подход при уредбата на самото производство.

Преценката на законосъобразността на административните актове, поради многообразието на материите, в които биват издавани, често изисква специфични познания в различни области. В този смисъл участието на специалисти в конкретната материя, които познават детайлите й, много често се оказва определящо за законосъобразното решаване на правния спор. Правилното отнасяне на конкретния случай към съответния закон или подзаконов акт, вярното тълкуване на конкретната правна норма, е предимство на експерта. В този смисъл, участието експерти в състава, решаващ административните спорове, е доказало своето положително значение.

На следващо място, това би осигурило по-голяма бързина на процеса, предвид нарастващия брой спорове по различни специални закони, като Закона за подпомагане на земеделските производители, Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове и Закона за собствеността и ползването на земеделски земи и др.

Накрая, такъв подход има потенциал да създаде и социално-политическо отражение, предвид, че създаването на специален орган, би създало у сектора усещане за повече съпричастност към земеделските спорове. Юрисдикдикцията може да разработи собствена програма за медиация, а при разглеждане на споровете, да съчетава преимуществата на поземлените съдилища и трибунали.