Оценка на ПРСР 2007-2013 г.: 240 хил. стопанства отпаднаха, 170 хил. работници съкратени

Общините инвестираха в инфраструктура вместо в съживяване на местната икономика, 61% от средствата по Ос 2 са разходвани по мярка 214 „Агроекологични плащания“

Оценката на Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г. в България показва редица слабости в първоначално зададените политики. Оценката е извършена кабинетно, онлайн и теренни проучвания и чрез анкети от ноември 2017 г. до януари 2018 г. и е публикувана на 21 юни т.г. на сайта на Министерството на земеделието, храните и горите (МЗХГ) като Годишен доклад за напредъка на ПРСР за периода 2014-2020 г. за 2016 г. и последваща оценка за ПРСР 2007-2013 г. 

Оценката е възложена от МЗХГ, Дирекция „Развитие на селските райони“ и е осъществена  от екип от експерти на обединение „ИНСАЙТ ПРСР”.

Ето част от изводите, направени от авторите:

„Първоначалният вариант на програмата поставя фокус върху икономическото развитие на земеделието и свързаните дейности. Заделеният бюджет за ос 1 е 41% от финансовия план на програмата. Втори приоритет е подобряване на качеството на живот и услугите в селските райони – ос 3, с бюджет от 29% от бюджетите на оси 1, 2 3 и 4. Бюджетите на ос 2 и ос 4 са на нивото на изискваните прагове – съответно 26% (при минимален праг 25%) и 2,6% (при минимален праг 2,5%). По този начин се гарантира сравнително добър баланс между приоритетите и мерките. Подходът ЛИДЕР се прилага за първи път в България през програмния период 2007-2013 и поради това е разбираема предпазливостта при планиране на средствата за ос 4. Реалното изпълнение обаче изкривява така направеното първоначално разпределение в посока на инвестиционните мерки за общините по ос 3 и води до значително редуциране в процентно отношение на подкрепата за икономическото развитие от 41% на 31% и за местен капацитет и инициативи от 2,6% на 1,8%. Редуцирането на подкрепата за икономически растеж и местен капацитет и инициативи намалява очакваното въздействие на програмата в тази посока.

Програмата има съществен принос за придадена нетна добавена стойност в подпомогнатите стопанства и създадена добавена стойност на годишна работна единица. Наблюдава се засилване на концентрацията на подпомогнатите стопанства в общия обем на създаваната брутна продукция от земеделие от 69% преди началото на програмния период до 82% през 2015 г. Като цяло подкрепените предприятия в хранителната индустрия успяват до голяма степен да се възползват от помощта, като добавената стойност в този отрасъл нараства забележимо, което свидетелства за повишаване на конкурентоспособността.

Програмата оказва положително въздействие върху околната среда, но това въздействие е трудно да се измери и оцени. В голяма степен това се дължи и на липсата на реални наблюдения на въздействията, както и някои пропуски на системата за мониторинг. Повечето от индикаторите за измерване на въздействията не могат непосредствено да се измерят чрез системата за мониторинг и за оценка на въздействията са необходими допълнителни проучвания като например за „индекса за популацията на птици, обитаващи земеделски земи“. При индикаторите, свързани с възобновяемата енергия, не е въведено уеднаквено събиране и докладване на информацията, което препятства по-доброто отчитане на приноса на проектите за производство на енергия от възобновяеми източници.

Основното въздействие от програмата по ос 3 е по отношение на подобряване на инфраструктурата и услугите в селските общини и оттук и качеството на живот и на територията на селските райони. Сравнително по-малко е въздействието по отношение съживяване на местната икономика, повишаване на икономическата активност на населението, намаляване на безработицата и повишаване на жизнения стандарт. Това е така поради значително преизпълнение както по отношение на финансов ресурс, така и като резултати на инфраструктурните мерки за общините и постигнатите по-слаби резултати по мерките за съживяване на селската икономика. По мерки 311 и 312 не са предвидени секторни приоритети за разнообразяване на икономическите дейности. Това се оказва не особено удачно, тъй като подкрепените проекти се фокусират основно в две сфери – къщи за гости и фотоволтаични централи, което от своя страна не води до постигане на заложената цел за диверсификация на икономиката в селските региони. Създаването на нови и обновяването на съществуващи центрове за информационни и комуникационни технологии в населените места не намира пряко отражение или конкретен принос към създаването на достъп до широколентов интернет. Приносът на програмата в това отношение е силно ограничен.

Ос 4 ЛИДЕР поставя началото на изграждане на местен капацитет за прилагане на подход „отдолу-нагоре“ чрез създаване на местни инициативни групи. През програмния период 2007-2013 г. е подкрепено изпълнението на местни стратегии за развитие на 35 местни инициативни групи, действащи на територията на 57 общини (28% от територията на селските райони). Липсата на достатъчно средства, допълнително редуцирани от съкращаване на бюджета по ЛИДЕР, както и съпроводеното с трудности изпълнение в началото са основната причина за непостигане на още по-голямо въздействие.

Програмата не постига очакваното въздействие по отношение на създаване на заетост. Причина за това е, че голяма част от подкрепата – например ос 2, инфраструктурните мерки по ос 3, инвестициите във възобновяеми енергийни източници нямат реален принос към създаване на заетост, а мерките, които имат пряк принос, не са постигнали целите си в това отношение. От друга страна, повишаване на ефективността на стопанствата и предприятията и на тяхната конкурентоспособност, с подкрепа за модернизиране и обновяване влиза в конфликт с целта за повишаване на заетостта. За периода 2007-2013 г. са отпаднали около 240 хил. стопанства, докато съкращението на работната сила, изразена в годишни работни единици е около  170 хил., което показва, че има повишение на производителността на труда, но се усилват социалните проблеми, свързани с безработицата в селските райони.

Приносът на ПРСР 2007-2013 за въвеждане на иновативни подходи е незначителен. Всички мерки, подкрепящи въвеждането на иновативни подходи и технологии, без една не постигат целевите си стойности. Основната мярка, насочена към сътрудничество и разработване на нови продукти, процеси и технологии не стартира и не е изпълнена. Като цяло въвеждането на нови технологии не е било водещ приоритет за бенефициентите, а стои на следващ план след модернизацията и технологичните подобрения. Допълнителна пречка е ниското ниво на сътрудничество между научно-развойните звена и бизнеса в страната.

Предоставената техническа помощ частично е допринесла за постигане на целите на програмата. Много от заложените дейности, свързани с въвеждането на информационни технологии и анализи и проучвания, не са реализирани. Ефектите върху укрепване на капацитета на Управляващия орган и Разплащателната агенция по отношение на повишаване на компетентността на служителите са минимални, тъй като провежданите обучения са били спорадични и не са се базирали на анализ на нуждите. Управляващият орган по време на изпълнението на програмата не е разполагал с ефективна информационна и мониторингова система и електронен архив. Интернет страниците както на Управляващия орган, така и на Разплащателната агенция не са достатъчно информативни, добре структурирани и лесни за ползване от потребителите. В настоящия програмен период (2014-2020) се препоръчва обученията за експертите в Управляващия орган и Разплащателната агенция да бъдат по-добре структурирани и планирани на база на анализ на нуждите.

Някои цифри

ПРСР 2007-2013 е официално одобрена на 19 февруари 2008 г. с решение на Европейската комисия № 755. Първоначално планираният общ бюджет на Програмата за периода 2007-2013 г. възлиза на 3,242 млрд. евро, от които 2,609 млрд. евро от ЕС и 0,632 млрд. евро от държавния бюджет.

Допълнителният пакет средства от Европейския план за икономическо възстановяване (ЕПИВ) за България е одобрен с Решение на Комисията C (2010) 1223 от 4 март 2010 г. Средствата възлизат на 36,83 млн. евро.

След последните промени, общият бюджет на Програмата е намален на 3,102 милиарда евро, от които 2,5 милиарда са финансиране от ЕС, а останалото е от държавния бюджет. Финансовият ресурс  по програмата е разпределен по приоритетни оси, които от своя страна са разделени по конкретни мерки за финансово подпомагане на отделните кандидати.

ПРСР 2007-2013 е насочена към развитие на конкурентно и иновативно земеделие, горско стопанство и хранително-вкусовата промишленост, опазване на природните ресурси и околната среда, както и към насърчаване на възможностите за заетост и по-добро качество на живот в селските райони. Това са и целите, заложени в Националния стратегически план за развитие на селските райони.

Размерът на безвъзмездна финансова помощ за един кандидат варира в зависимост от типа на прилаганата мярка и изпълняваните дейности – между 40% и 100% от общата стойност на проекта в зависимост дали кандидатът е частно лице или община. По мярка 123 за кандидати големи предприятия (които не отговарят на определението за МСП съгласно ЗМСП) е предвиден интензитет на помощта в размер на 25 % от одобрените разходи. За част от мерките безвъзмездната помощ се предоставя на площ (обработваема земя или гори) или на земеделско стопанство (например при подпомагане на млади фермери и полупазарни стопанства). При други мерки плащанията са на база животинска единица или пчелни семейства.

Бюджетът за ос 1 е намален с 23,4% между първоначалния и окончателния бюджет. Единствено по мярка 112 „Създаване на стопанства на млади фермери“ и мярка 121 „Модернизиране на земеделските стопанства“ е налице нарастване на предвидените разходи съответно с 16,2% и 13,3%. Драстично е намалението на разходите по мерки 114 „Използване на консултантски услуги от фермери и собственици/или ползватели на гори“ (99%), 142 „Създаване на организации на производители“ (98%), 122 „Подобряване на икономическата стойност на горите“ (97,7%), 111 „Професионално обучение, информационни дейности и разпространяване на научни знания“ (78%) и 141 „Подпомагане на полупазарни стопанства“ (68,7%). Причините за намаление на разходите и тяхното прехвърляне към други мерки са отчетени в годишните доклади – липса на висок интерес от страна на кандидатите, слабо усвояване на средства, ограничени средства от страна на бенефициентите за извършване на първоначални разходи и др..

По мярка 121 „Модернизиране на земеделските стопанства“ са изразходвани 58,15% от средствата по ос 1. На второ място е мярка 123 „Добавяне на стойност към земеделски и горски продукти“ с 22,8% от средствата по оста. Средният процент на съфинансиране за ос 1 е бил 80,05%. Като цяло, действителните разходи по ос 1 достигат 99,49% спрямо окончателния бюджет, но в рамките на отделните мерки се отчитат сериозни вариации в нивата на усвояемост. Мярка 123 и 143 надвишават бюджета си, като действителните разходи възлизат съответно на 101,08% и 100,24% от окончателния бюджет. В същото време, изразходваните средства по мярка 142 са 48,64% от окончателния бюджет (в ситуация на намаление на разходите с 98% по мярката), а по мярка 114 действителните разходи са 36,88%.

Ос 2 е с най-незначителни промени по отношение на първоначалния и окончателния бюджет. Намалението на планираните разходи е 3,4%. Въпреки това, бюджетът на мярка 223 е намален с 80,5%, а на мярка 226 – с 48,9%, на мярка 211 – с 29,5%. Намалението на разходите е компенсирано от увеличение по мерки 212 с 32,2%, и 214 с 48,75%.

Като водещи мерки по ос 2 се очертават мярка 214 с дял от 61,7% от реално изразходваните средства и мярка 211 с дял от 21,9%. Средният процент на съфинансиране за оста е бил 82%, в пълно съответствие с първоначално заложения, като не се отчитат колебания по различните мерки. Изпълнението на ос 2 се отличава с най-високи нива на усвояемост, като средните достигат 99,8%. Мярка 226 е надхвърлила предвидените средства, достигайки нива от 101,58%, докато по мярка 223 равнището на реалните разходи възлиза на 77,48% от окончателния бюджет по мярката.